L’Arms control et le Désordre mondial

Avec sa publication Arms Control and World Order publiée en 1976, Hedley Bull célèbre le lancement de la revue internationale International Security en s’interrogeant sur les présupposés et non-dits de l’ordre du monde guidant cette ambitieuse entreprise de l’Arms Control, ainsi que sur leurs conséquences pratiques dans sa mise en œuvre. 

La maitrise des armements stratégiques ne permettaient pas uniquement aux Etats-Unis et à l’Union soviétique de réduire ou contenir la compétition nucléaire et le risque d’un conflit aux conséquences incontrôlables tant pour eux que pour le reste de l’humanité. Elle leur fournissait aussi le moyen de défendre leurs intérêts particuliers, conservateurs et égoïstes pour la préservation d’un ordre mondial qu’ils dominaient et qu’ils souhaiter perpétuer et continuer à façonner.

L’Arms Control n’est plus simplement une affaire russo-américaine ou une question limitée aux seuls armements stratégiques en 2020, mais il reste pour autant toujours le fruit d’un ordre mondial qui le pousse vers de nouveaux territoires. C’est sur cette relation entre l’ordre mondial et les initiatives actuelles de maitrise des armements que je m’intéresserai.

Ordre mondial ou désordre mondial d’ailleurs. On entend beaucoup parler de retour à une forme de guerre froide et à la compétition interétatique qui ont été le contexte fondateur des premières initiatives contemporaines de maitrise des armements. 

Mais les caractéristiques contemporaines sont différentes. L’Arms control a dorénavant une histoire plus ancrée et est sans aucun doute une entreprise plus universelle que précédemment suite notamment à une parenthèse libérale dans un contexte hégémonique américain très marquée ces trois dernières années. Cette parenthèse est d’ailleurs contestée aujourd’hui. La remise en cause des équilibres établis entre puissances, des engagements pris et de l’esprit de coopération fragilisent cet ensemble et rebattent les priorités de chacun. 

Il est tout d’abord nécessaire de bien cerner le malaise qui semble s’emparer de ce pan entier de l’architecture mondiale et multilatérale de sécurité. Le sentiment de crise de l’Arms Control est porté aujourd’hui par plusieurs tendances majeures qui s’alimentent entre elles : 

• le révisionnisme affiché de ses deux principaux contributeurs que sont les Etats-Unis et la Russie ;
• le désordre mondial provoqué par une recomposition réelle des équilibres de puissance entre espaces et acteurs mondiaux, sur fond de crise identitaire de l’hegemon américain et de résurgence revancharde de la puissance déchue russe qui nourrissent justement leur révisionnisme ; 
• le retour en force de certaines armes prohibées par certains de ces mécanismes de maitrise des armements par des Etats dans des conflits, voire même dans des zones de paix ;
• Mais aussi l’universalisation de la cause de l’Arms control qui est reprise par des puissances plus petites mais plus déterminées que jamais à peser sur cette scène dans des domaines d’applications de plus en plus larges, malgré les réticences des puissances et la résistance de derniers bastions à leur intégration pleine et entière dans les mécanismes de maitrise des armements.

Les doutes des principaux artisans de l’Arms control

Concernant le premier point, ce nouveau désordre mondial est tout d’abord à la fois la cause et le résultat des ambivalences russes et américaines dans le domaine du contrôle des armements les poussant à un révisionnisme qui est clairement assumé. 

L’Arms control occupe une place majeure dans la stratégie américaine de défense et, en tant que principale puissance militaire mondiale tant d’un point de vue conventionnel que nucléaire, cette puissance hégémonique américaine ne peut pas être ignorée dans ce domaine pour en assurer le bon fonctionnement, au risque de le rendre inopérant. Et pourtant, les Etats-Unis montrent dans bien des cas une réticence à y participer et à s’y soumettre lui-même. Certains accords sont signés mais pas ratifiés. D’autres sont littéralement ignorés. Les Etats-Unis s’y soumettent dans d’autres cas de façon unilatérale et sur la base d’une déclaration volontaire, sans vouloir en porter formellement le poids juridique, comme dans le cas du moratoire sur les essais nucléaires. Et quand les projets de défense antimissiles américains entraient en collision avec le traité sur les systèmes antibalistiques, les Etats-Unis avaient cherché à contourner les obstacles juridiques et obtenu la dénonciation de cet accord. En termes de droit international, les Etats-Unis ne font rien d’illégal mais leur engagement à reculons tend aussi à limiter la portée d’initiatives qui contribuent, au-delà des simples armements stratégiques, au maintien ou à la contestation de la paix et de la sécurité internationale.

De l’autre côté, la Russie post-soviétique nourrit un profond ressentiment d’avoir perdu une voix au chapitre dans la définition de l’architecture sécuritaire euro-asiatique et  reproche de subir l’Arms Control, notamment dans le domaine des armements stratégiques qui est pourtant le fondement de l’Arms control. Certains des accords post-guerre froide ont d’ailleurs été vite qualifiés comme obsolètes au fur et à mesure que les anciens membres du pacte de Varsovie rejoignaient le camp occidental. 

Le traité sur les forces conventionnelles en Europe est le parfait exemple de cet accord jugé aujourd’hui obsolète par la partie russe qui lui reproche son déséquilibre depuis l’intégration des pays est-européens au sein de l’OTAN. La difficile prise en compte de la défense antimissile dans les discussions qui ont mené au reset et à l’accord New START révèle aussi la tentative avortée des Russes d’avoir une voix au chapitre dans l’évolution de l’Arms control. C’est en partie cette situation qui justifie à leurs yeux l’attitude russe de contournement, à leur tour, de ces mécanismes, par le développement de nouvelles technologies ou capacités en marge ou bien carrément en contradiction avec les engagements en vigueur. 

La difficile intégration des nouveaux puissants dans les mécanismes d’Arms control

Le désordre mondial et l’idée d’un nécessaire révisionnisme des mécanismes d’Arms control proviennent aussi des nouvelles réalités de pouvoirs à l’échelle mondiale avec ces autres grandes puissances qui dominent leur région ou qui ont même  vocation à se poser en égal avec l’Hegemon américain actuel. Il m’est difficile de parler de puissances émergentes car justement la crise actuelle des régimes d’Arms control provient aussi en partie des nouveaux équilibres existants sur l’échiquier mondial avec ces nouvelles puissances établies. 

Prenons le cas de la Chine. C’est une puissance militaire régionale majeure et, dans certains cas, dominante, dans l’espace d’Asie-Pacifique qui comprend les Etats-Unis. Son réarmement est certain. Il a lieu tant en quantité qu’en qualité, dans les domaines conventionnels et nucléaires. Et en même temps, historiquement, la Chine ne participe pas aux instruments d’Arms control qui « comptent », c’est-à-dire ceux qui sont façonnés et dirigés exclusivement ou principalement par les Etats-Unis et la Russie. Et dans bien des cas, elle se tient aussi à l’écart des autres mécanismes de maitrise des armements qui s’universalisent malgré tout. 

Si elle fait bien partie des Etats Détenteurs d’Armes Nucléaires au sens du TNP, la Chine n’est pas partie prenante des différents accords de réduction des armements stratégiques ou de limitation des missiles balistiques à portée intermédiaire entre les Etats-Unis et la Russie. Elle rétorquera ne pas se trouver dans la même position que les deux superpuissances nucléaires, c’est vrai, mais elle peut aussi bénéficier de cet avantage en toute légalité et légitimité pour poursuivre un agenda potentiellement déstabilisateur sur la paix et la sécurité dans l’espace d’Asie-Pacifique en développant des capacités interdites ou limitées pour les autres. 

Face à ce nouveau concurrent, les Etats-Unis nourrissent à leur tour un ressentiment de se sentir contraint de respecter ces règles auxquelles son principal concurrent stratégique désigné aujourd’hui n’est pas soumis. Cette situation les pousse à leur tour à revisiter l’architecture des accords et actions en matière d’Arms control auxquels ils ont participé activement à l’établissement. Ce sont donc les angles morts des principaux instruments structurants de l’Arms control qui poussent en partie à leur révision.

Sur le seul registre de la puissance, il est tout à fait raisonnable de la part des Etats-Unis d’engager la Chine sur ces sujets communs où l’incertitude et l’asymétrie des engagements sont perçues par les Américains comme déstabilisateur. Sur la manière, les décisions américaines ont vocation à renforcer ou à affaiblir la cause, la logique et les mécanismes de l’Arms control. La tentative d’inclure la Chine dans une nouvelle version des accords de réduction et de limitation des armes stratégiques avec la Russie est donc légitime, mais ce choix stratégique d’un trilogue crée beaucoup d’incertitudes pour tout le monde, un isolement américain face à deux pays qui se sont rapprochés significativement ces dernières années et les garanties d’un refus chinois qui n’a pas d’intérêt majeur à se retrouver à l’heure actuelle dans de telles discussions.

L’Arms control, un point de référence quasi-universel dans le système international ?

Une autre pression majeure provient aussi du reste du monde qui ne veut pas ou plus subir le régime et les conséquences des actions des puissants. Cette pression existe sur les autres pans plus spécialisés et plus confidentiels des autres armes de destruction massive, voire sur les autres types de technologies ou d’armements conventionnels. Dans tous ces traités, il faut bien remarquer trop souvent l’absence des nations qui comptent dans les domaines concernés, ce qui peut être considéré par certains comme une faiblesse intrinsèque de ces mécanismes d’Arms Control. Que la Chine, l’Inde, le Pakistan ou Israël se tiennent à l’écart d’accords sur certaines catégories d’armes et ce sont des pans entiers du monde qui se trouvent en dehors de leurs champs d’application, faisant ainsi douter de l’efficacité et de la légitimité de ces initiatives.

Néanmoins, ces mécanismes connaissent une universalisation qui influence de plus en plus le développement de l’arms control et qui compte dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale. Si nous faisons un bilan de la participation des Etats à différents régimes de l’Arms control, nous constaterons un niveau élevé de participation des 193 Etats membres de l’ONU dans cette galaxie au final riche et complexe :

• Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’usage des armes chimiques et sur leur destruction : 165 Etats signataires, 193 Etats parties
• Traité sur la non prolifération des armes nucléaires : 93 Etats signataires, 191 Etats parties. 
• Traité sur l’interdiction complète des Essais nucléaires : 184 Etats signataires, 164 Etats parties (Chine et Etats-Unis, ainsi que 6 autres Etats, doivent encore le ratifier avant son entrée en vigueur)
• Convention sur les armes biologiques : 109 Etats signataires, 183 Etats parties
• Traité d’interdiction des mines : 164 Etats parties
• Code de Conduite de la Hague : 143 Etats signataires
• Traité sur le commerce des Armes : 130 Etats signataires, 110 Etats parties
• Convention sur les munitions à sous-munitions : 108 Etats signataires, 110 Etats parties
• Traité sur l’interdiction des Armes nucléaires : 84 signataires, 46 membres parties
• Régime de contrôle des technologies de missiles : 35 Etats membres

C’est donc plutôt un bilan numérique flatteur qui influence les dynamiques au sein d’initiatives majeurs. Prenons à titre d’exemple le TNP. Les tensions au sein des Etats-membres du Traité de Non Prolifération ont révélé un désaccord croissant entre les détenteurs de l’arme nucléaire et les autres qui a poussé certains à faire adopter un traité sur l’interdiction des armes nucléaires qui va bien au-delà de ce traité. Cet épisode illustre l’effet égalisateur de puissance de l’Arms control au sein de la communauté internationale. Pour ses soutiens, il s’agit d’imposer la fin du développement, de la possession et de la possibilité de l’utilisation de l’arme nucléaire dont les effets seraient disproportionnés et pas nécessaire pour les Etats extérieurs au conflit. Il entrera en vigueur au dépôt du 50^èmeinstrument de ratification. A l’heure actuelle, il y a 84 Etats signataires et 46 d’entre eux l’ont ratifié, dont des Etats européens (Irlande et Autriche).

Ce traité qui s’impose petit à petit est un exemple intéressant de l’universalisation de l’Arms control qui n’est plus uniquement l’affaire des Occidentaux ou des Russes. D’une certaine manière, le reste du monde tend un miroir aux puissants de ce monde pour les rappeler à leurs obligations et les pousser à une attitude aussi responsable que celle qui peut leur être demandée. Les discours lénifiants des Grands ne leur suffisent pas et la prochaine revue du TNP au mois de février-mars 2021 devrait confirmer cette opposition. Le déséquilibre de puissance n’est plus assumé et la demande est clariement à la transformation des politiques des états détenteurs de l’arme nucléaire.

Cette tendance va bien évidemment à l’encontre de la montée du discours sur un retour à la confrontation des Grands et à la Realpolitik. Sans doute quelques-uns peuvent avoir la capacité de faire cavalier seul sur le court terme. Et peut-être que je m’emporte sur cet excès d’universalisme. A cet égard, notre période rappelle celle précédant la Première Guerre mondiale durant laquelle certaines puissances, dont la Russie de l’époque (une découverte à l’écoute du podcast Hardcore History de Dan Carlin), avaient lancé les premières propositions d’interdiction de certains armements dont on soupçonnait le caractère dévastateur et perturbateur dans les conflits et l’équilibre des puissances. Cette réponse du faible au fort ne semble pas être complètement pertinente cette fois-ci. L’Arms control offre justement une alternative plus crédible aujourd’hui de par sa longévité et par son inclusivité le portant même à une forme d’universalisme. Si fragile les structures multilatérales puissent paraître, elles continuent de constituer un point de référence autour desquels des compromis peuvent être trouvés et mis en œuvre. 

L’Europe, partisan du status quo transformateur

Le sentiment de désordre mondial est aussi porté par les forces les plus conservatrices en matière d’Arms control. L’Europe est sans doute la puissance la plus conservatrice dans ce domaine car les traités et initiatives mises en place dans l’espace européen dans le cours des dernières décennies sont autant d’éléments dans la stabilisation et la pacification de l’Europe à ses propres yeux.  Elle dispose aussi d’une position ambivalente car, protégée par l’OTAN, elle fait donc de facto partie d’une alliance nucléaire lui fournissant un accès au parapluie nucléaire américain.

Mais l’engagement des puissances européennes dans la cause de la maitrise des armements est aussi profondément transformateur car il exige une soumission des Etats à un ordre multilatéral de coopération qu’ils veulent le plus contraignant possible. L’Europe veut ainsi entériner la fin du tête à tête entre puissances comme outil majeur de la résolution pacifique des conflits et démontrer ainsi un nouveau mode de gouvernance soutenue par une action commune et effective de la société internationale. C’est un outil de sécurité mais aussi de puissance de l’Europe, comme modèle, qu’elle veut préserver à tout prix.

Le retour des armes prohibées sur les champs de bataille… et en Europe

Les mécanismes d’Arms control sont aussi chahutés par les échecs retentissants de la décennie passée. L’utilisation d’armes chimiques dans le conflit syrien par un Etat membre de la Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’usage des armes chimiques et sur leur destruction n’a pas suscité plus de réactions que cela au final. La fameuse ligne rouge de l’administration Obama, peut-être un peu hâtivement et naïvement tracée, a été franchie allègrement sans que le régime responsable ne soit au final puni ou rendu responsable de ses actes. Il est toujours là et parti pour rester encore longtemps. 

Certes, la mise en œuvre de mécanismes de destruction des stocks syriens a été lancée et effectivement conduite, mais cela n’a pas empêché la poursuite de ces attaques au moins jusqu’en 2018 où une salve de missiles américains et alliés s’est abattue pour dire stop et sauver notre conscience d’occidentaux outrés. 

L’utilisation d’agents chimiques par des agents russes contre ses opposants sur le territoire européen œuvre aussi à la banalisation regrettable du recours à ces armes de terreur que l’on tente d’exclure par les mécanismes d’Arms control. Les sanctions et expulsions à l’égard des entités et régime russe sont le minimum que l’Europe devait faire pour signifier le refus de ce retour en force d’armes prohibées. 

Le défi technologique lancé aux initiatives d’Arms Control

Dans les faits, les régimes d’Arms Control sont aussi mis au défi par les transformations technologiques rapides et transformationnelles en cours. Cette question n’est pas nouvelle en soi. C’était jusqu’à présent la question de la défense antimissiles qui focalisait les débats et déjà, sur ce sujet, la réforme des régimes d’Arms control concernée était très lente et inopérante dans les faits. Mais le périmètre de ces technologies s’étend rapidement et l’intégration ou non des nouveaux systèmes d’armes ou capacités technologiques militaires est un enjeu majeur des régimes de contrôle des armements dans leur pérennité et leur utilité finale. Cette extension fait d’ailleurs l’objet dans certains cas d’évolutions conscientes, de stratégies de contournement tout comme les Etats-Unis l’ont fait avec la défense antimissile. 

Le grand débat est alors de savoir si et en quoi les avancées technologiques remettent en cause les équilibres présupposés du contenu actuel des accords de maitrise des armements et de travailler à leur adaptation. Le débat couvre les armes hypersoniques, les armes à énergie dirigée, mais aussi les nouveaux missiles russes à portée intermédiaire, les missiles à propulsion nucléaire ou ses fameux drones sous-marins à propulsion nucléaire Poseidon. Il faut aussi sans doute aussi y inclure l’intelligence artificielle et les Systèmes d’Armes Létales Autonomes qui proviennent plus de l’évolution globale des technologies digitales mais qui auront un impact sans commune mesure sur la manière de mener la guerre dans le futur. 

Conclusion : Les défis de la rénovation des mécanismes d’Arms control

L’Arms control de 2020 n’est plus celui de 1976. Il s’est étendu à d’autres domaines. Il s’est universalisé. Il est devenu une norme contraignante et effective sur les marchés de l’armement, même si au final on ne retient que ce qui n’a pas marché. Il est devenu un point de référence qui a une influence concrète dans les affaires du Monde.

L’Arms control de 2020 opère aussi dans un nouveau monde et doit composer avec le désordre actuel né de nouveaux équilibres de pouvoirs et de nouvelles aspirations en cours de consolidation. La maitrise des armements doit aussi poursuivre son élargissement pour inclure les puissances qui comptent et qui restent pourtant aux marges du système, louvoyant dans leur volonté à suivre ou non les obligations inscrites dans la galaxie des régimes en place. Elle devra aussi intégrer de nouvelles technologies disruptives dans l’ordre ou le désordre mondial.

L’Arms control ne règlera pas les désordres mondiaux, mais peut fournir un cadre de discussions et de compromis pouvant rapprocher des parties qui semblent s’éloigner de jour en jour. Des forces sont présentes et vives pour en assurer la pérennité et l’ambition. Les Européens se veulent au premier rang dans cette transformation mais subissent l’inertie que lui confèrent notamment les assurances de sécurité de l’alliance atlantique. Cette position entre réformateurs et grandes puissances réticentes à ces mécanismes multilatéraux est sans doute un levier de puissance dans les affaires du monde, mais elle a des difficultés à peser. Avant de vouloir changer le monde, l’Europe doit déjà elle-même changer.